高雄市教師會與教育局協談「國中小教師執行交通校外導護」結果說明

有關「國中小教師執行交通校外導護」
本會與教育局協談結果說明
■高雄市教師會 94.1.24

一、執行交通導護是否為教師之義務？

  　  教師執行校外交通導護已是多年習慣，但因近年來教師專業自主意識抬頭與家長對教學品質之要求，因此執行校外交通導護是否為教師的工作，遂成為各界爭議的焦點。

（一）家長團體的觀點：

  　  家長團體主張依教師法第十七條第六款：「嚴守職分，本於良知，發揚師道及專業精神」、兒童及少年福利法第五條：「政府及公私立機構、團體處理兒童及少年相關事務，應以兒童及少年之最佳利益為優先考量；有關其保護及救助，應優先處理」。學校及社會交通安全教育執行要點在國民中小學中之第四項：「編組學生路隊，加強訓練及導護，並利用社會資源，邀請家長、地方（社區）人士成立導護志工組織，維護學生交通安全及協助交通秩序整理。」等規定，以為維護學童安全是學校教師之本職，也是愛心的具體表現。

（二）教育行政機關的觀點：

  　  教育部的解釋，從數年前函覆台北市家長團體的釋示中，認為執行交通導護是社會教育、交通安全教育的範疇，因此認定執行交通導護是教師的義務；直到92年10月15日，教育部發布新聞稿表示：「事實上，法律上並無明定教師擔任導護之義務」；但93年12月9日，教育部函覆台中縣教師會的說明第二點：「經查『國民教育法』及『教師法』等相關法規，並未具體敍明教師應擔任導護或免擔任導護之規定。」卻在第三點指出：「有關國民中小學教師擔任導護工作，以維護學生上下學安全，並適時教導學生遵守交通規則，確保安全，實具有廣義之教學及輔導意義，惟以此義務既未明定於教師法及其法律或法規命令中，尚無從以訂定實施要點之方式為之，仍應請依『教師法施行細則』第廿四條規定之程序，明定於聘約準則及聘約中，以期周妥。」

（三）教師會觀點：

  　  本會堅持執行交通導護並非教師義務，最多只能以志工鼓勵之，理由如下：

1、依教育部釋示，目前相關法規並無載明，僅能明定於聘約準則及聘約中，亦即行政機關要求教師執行交通導護並無法源依據，最多只能以工作契約方式為之（類似工作要求）。

2、依道路交通安全規則第139條：「父母或監護人不得疏縱未滿十四歲之人，擅自穿越車道，或於交通頻繁之道路或鐵路平交道附近任意奔跑、追逐、嬉戲或坐卧蹲立，阻礙交通」，依此而論，維護學生上下學之安全應是父母或監護人之責，實非教師義務。

3、由國家賠償法之法理證明，學校至學生家門口之間，國中小學生過馬路應由父母或監護人負責，依交通警察或燈號指示行進，若發生問題並非國家責任，亦非學校責任，更非教師責任，因此國家不負責賠償，但設若教師親自指揮交通，若發生事故，國家亦不賠償，卻要由教師承擔，實不合理。

4、教師以教學與輔導為職責，但觀諸導護工作的本質，實為維護學生安全秩序，並未有教學計劃、過程等，與教學工作自屬無關，教育部的解釋純是行政立場的擴張解釋；若教育部的引申解釋可以成理，則包括去舉發違反交通安全、撲滅登革熱、或協助小一學生注射疫苗等等，因為老師在課堂上都要提到，則都可解釋與教師教學有關。如此解釋，實違反常理。

5、執行交通導護與維護學生受教權益，自然是後者較重。多年來教師默默承擔，戰戰兢兢地執行交通導護工作，但若因提早下課或早自修及營養午餐時段學生無人協助看管，學生出了問題，誰該負責？若老師仍要承擔責任，一人同時要執行兩個工作，卻要他承擔所有責任，實在不公平，而且為了執行交通導護而犧牲學生學習的權利，亦不適當！教育行政機關不去解決教師現場所面臨的問題，卻一味以「愛心」的大帽子來壓制教師，無異是變相打壓！而且若要以愛心論之，則應比照家長志工來徵求教師志工，適用志願服務法，而非強制為之。

6、依道路交通管理條例第六條：「道路因車輛或行人臨時通行量顯著增加，或遇突發事故，足使交通陷於停滯或混亂時，警察機關或執行交通勤務之警察，得調撥車道或禁止，限制車輛或行人通行」，教師、家長並非訓練有素之警察或義警，根本無權指揮交通。

7、教師執行通導護，其定位為何？是志工或義務？教育局從不去釐清，若視為志工，則不應強制；若視為義務，則教師提早到校，就其執行所費的時間相對於所獲的微薄酬勞，實在無法相比，每人每天的值班，報酬可能從0到60元不等，而教育行政機關卻不管，僅以「愛心」的甜蜜糖衣塞口，實在是變相剝削！

二、部分縣市教師執行交通導護現況分析

（一）台北市：教師會與教育局不爭議「導護是否為教師義務」，也不在聘約中明列，而是由學校行政、家長、教師召開「導護會議」協調如何執行，目前，有極少數學校教師仍要站導護，亦有極少數學校家長會請保全人員來執行，所需費用由家長共同負擔，大多數學校是由導護志工來執行。

（二）台中縣：教師會與教育局有強烈爭議，教育局訂定實施要點強制教師要執行導護工作，教師會反對，因此雙方並無共識。教師會的作法是不公開鼓動教師拒站校外導護，只強調應尊重教師個人意願，並告知教師之權利義務及提供必要之協助（例如製作「執行導護值週工作約定書」，請教師要求校方簽署，由校方承諾求償責任），如教育局要求訂於聘約，則教師會要求對價給付鐘點費。但目前教師會與教育局關係緊張，有關「對價」的協商尚未展開，絕大多數教師仍在執行導護工作。

（三）高雄縣：目前縣教師會配合岡山國中教師會強烈要求校長及行政人員應加入導護值勤行列，教師只站校門口，其餘學校都照傳統執勤。

（四）基隆市、台中市、台南縣市、屏東縣、花蓮縣：有的縣市聘約尚未協定，雖是教師會主張教師不應執行校外導護，但與縣市教育局並未有共識，目前各縣市大致照傳統執勤。

  　  綜合各縣市情況，目前處理校外交通導護歸納為幾種：

（一）由學校行政、家長及教師決定，如台北市。這種方式，必須要學校行政及家長相當明理，參與學校事務的機制有一定程序，學校教師會談判能力夠強，教師夠團結！但委由保全執行，所需費用可能很多，家長是否樂意支付，是一大問題！

（二）縣市教師會強力支援學校教師會作為，例如，高雄縣、台中縣。縣市教師會的強力主張，必然不會獲得教育局的認同，仍需由學校全體教師團結一致去爭取，才有可能達致某些成果。

（三）縣市教師會與教育局各自主張，學校教師等著縣市教師會去談判，不敢拒站或與校方及家長協談！

三、本會與教育局協談過程及策略

  　  與教育局協談修訂「校外交通導護工作注意事項」並非本會所願。91年11月，本會針對本市「教師聘約施行要點」進行研討修訂，歷經會長工作會報、理監事聯席會議等多次的討論，於92年2月擬出新的聘約施行要點新修訂版，其中刪除了校外交通導護工作；但本會與教育局協談的過程並不順利，起初，教育局利用媒體放話，批本會聘約要點新版本是擴張權利，然後教育局就以研修為由，故意拖宕；由於本會缺乏強制協商權，經多次催促，教育局於92年5月8日及6月2日召開二次的聘約協商會議，雙方各有退讓，但卡在導護工作乙條上，本會堅持教師只執行校內導護，但教育局堅持應照舊版，「教師聘約施行要點」修訂因而再度延宕。

  　  直至92年12月15日教育局才召開第三次會議，本會礙於現實，了解：要將教師執行校外交通導護工作刪除，勢必會引發家長反彈，而新的聘約將無法順利產生，本會也考慮到這樣僵持下去，並無法改變各校教師執行校外交通導護的現況，在不得已妥協的情況下，只能採取「漸進改善」的方式，因此在第三次協商會議中，本會只得同意暫予保留該條文，但要求教育局應邀集部分學校及家長共同研商教師執行校外交通導護之配套措施，先解決教師所面對的問題，未來希望能讓教師專心於教學輔導工作，以提昇教育品質，不必站導護。其後，本會與校長協會、家長團體代表協調，本會整理各校所匯整的問題，建請家長與校長代表能提出可行的具體解決方案，但至此再無音訊。

  　  93年3月19日，教育局四科提出教師執行校外交通導護注意事項的新版本，並邀請本會與家長團體及部分學校會商，新版條文雖較以往有所改善，但本會堅持應照92年12月15日之決議，先召開座談會，提出配套措施解決教師問題，再進入條文審查。3月19日教育局四科自行召開研修會議，新修訂版並未再知會本會，與本會協談就此打住，期間，本會一再以電話及公文催促，但未獲善意回應，直至93年8月已近開學日，本會正式行文揚言若不再協談，本會將發動教師拒站導護，為此教育局蔡副局長才於8月底與本會代表協談並建立共識。教育局承諾優先解決教師執行校外導護的問題，現階段「請學校教師協助執行導護」，維護學生上下學安全。

  　  93年9月22日，教育局再召開「國中小學教師執行校外交通導護工作注意事項」修訂會議，其中條文已就本會與蔡副局長協談共識預作修訂，但本會代表在會議中仍提出尊重教師教學優先權的主張，不過與會其他團體代表雖表示理解，但擔心若教師不必站導護，則學校未必能找到志工來維護學生上下學之安全，堅持現階教師仍應發揮愛心協助執行導護工作，本會代表考量到教師執行導護工作的權益及避免外界對教師滋生惡劣的觀感，另外為了新的聘約順利產生，只好暫時妥協，惟本會代表仍提出兩點堅持：

（1）執行校外交通導護並非教師義務，現階段教師基於愛心協助執行導護工作，但教師仍以維護學生完整受教權為優先。

（2）教育局及學校應優先解決教師執行導護時所面臨的問題，若發生問題其責任不能咎責於教師；另外，教育局及學校應積極招募導護志工，並設法讓教師於下學年(94學年)不必執行校外導護工作。

四、新版本內容說明

  　  本次新修訂「高雄市國民中小學教師執行校外交通導護工作注意事項」（以下簡稱「本注意事項」）於93年10月5日局務會議通過，是根據93年9月22日的會議決議，該會議中，本會雖對部分條文提出修訂意見，但在其他團體代表希望給予各校彈性調整空間的情況下，本會不再堅持，但希望教育局針對修訂條文共識能正式行文釋示，作為各校之參考，以避免爭議。但遲至今日，教育局仍未將教師聘約準則及「本注意事項」公告，本會將行文教育局，要求儘速公布。以下，先針對其中幾個重要條文作說明：

（一）第二條內容在於免除教師執行交通導護之責：

1．校外交通導護工作是由「全體教師」、「社區導護志工」、「家長」共同負責，其中「全體教師」包含學校兼任行政工作之教師，至於兼行政之教師是否應執行交通導護工作，則由學校校務會議視其工作情況決定。但學校若有充足的導護志工，則應以導護志工優先，儘量不要讓教師執行交通導護。

2．學校應負責招募社區及家長志工，並洽請轄區員警、義警協助。

3．教師協助執行交通導護工作，以遵循交通號誌協助維護學生上、放學之秩序，不必吹哨子、指揮交通；若有發生車輛交通指揮之糾紛時，應由學校轉請轄區員警協助處理，教師不必承擔責任。（參酌第四條）

（二）第三條內容在說明崗哨配置應考量各種情況，並強調「為免影響教學，教師所站崗哨位置以校門口附近為原則。」至於崗哨應有多少個，或「校門口附近」到底範圍多大（本會堅持只站校門口），有其合理性，應由校務會議決定，若有爭議，則可提請教育局及市教師會出面協調。（參酌第八條及聘約準則第二條）。

（三）第五條說明學校導護工作的基本時間，上學時段「上午7時20分至7時40分」的規定，係依據教育部要求各縣市國中小學不得規定學生早於7點30分上學的函文而定，但給予各校視交通狀況而作調整的權利，不過各校（尤其是國中）不應假借此項彈性規定而變相要求學生太早到校自修或考試。

  　  另外，本條亦明訂：教師執勤導護若有與其他行政工作衝突時（行政工作含學生早自修、打掃公區、營養午餐或被指派參加研習活動等），學校應負責妥為安排，教師不必負責。

  　  至於國中課後輔導放學之交通導護及費用，由各校校務會議決定，不明訂於「本注意事項」。

（四）第六條明訂：各校應於年度預算經費中酌支導護費，及意外事故之給付適用「公務人員因公傷殘死亡之慰問金發給辦法」。適用「公務人員意外事故慰問金發放辦法」對教師較有利，不過，執行導護所支領的導護費，教育局礙於經費拮据，目前尚未擬定統一的費用，本會尚在協調中。

（五）第七條明訂：若教師執行交通導護，涉及法律糾紛（依循交通號誌協助學生上下學，依理應無過責發生，但遇到不講理的駕駛找麻煩時，可能就需要學校積極協助），學校應積極協助並比照「公務員工因公涉訟輔助辦法」辦理，以免教師自己承擔責任。

五、未來突破之情勢研判：

  　  台中縣教師會提出教師得依行政程序法第137條第一項第三款：「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定：三．人民之給付與行政機關之給付應相當．並具有正當合理之關聯。」主張在聘約中載明教師應執行交通導護工作乃「雙務契約之不當聯結」，應屬無效；亦即教師工作以教學及輔導為主，與此無關者，雖看似有合理聯結者，亦屬擴張解釋的要求，教師得以拒絕。惟此種主張是吾人之說法，教育部的解釋也是其說法，雙方爭議各執一點，若要循行政訴訟，結果亦未必對教師有利，畢竟行政法院的法官是否能有超越傳統的見解，令人質疑。若要以此法條與地方政府摃上，則地方政府會以教育部的解釋為由推拖。因此，以行政程序法第137條作為拒絕交通導護的主張，以駁斥教育部「具有廣義之教學及輔導意義」的解釋，仍需由全教會與教育部爭議。

  　  綜上所述，若要經由全教會與教育部或地方教師會與縣市政府去辯論爭取的話，依目前態勢而論，成功機率並不大，因為教育部不願決定此一燙手山芋，策略上是丟回各縣市自行朝立法或訂定聘約準則方向去做，但各縣市政府及家長團體則是希望教育部立法明定；因此，不管採用何種模式，學校教師是否清楚自己的定位及能否團結一致，並與地方教師會及全教會配合，才是最決定性的關鍵！






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