「中、小學教師兼行政工作與適法性」

許禎元（醒吾技術學院教授）
國教輔導雜誌社

一、前言

  　  以迄2004年十年教改期間, 中、小學教師業務負荷急遽增加, 不僅要應付朝令夕改的教改政策, 繁複的作業評鑑, 撰寫教學綱要, 製作教材教法, 假日各地研習, 寒暑假返校備課等, 讓中、小學教師疲憊不堪, 且學齡兒童逐年減少, 超額教師問題浮現, 縣(市)政府枉顧法令, 教師無法屆齡退休, 年度考績設限, 而政府有意恢復課稅, 教師權益不增反減, 政治操作醜化教師, 謠言教師月領七萬, 優惠利率18%, 拖垮國家財政, 教育部長黃榮村更怒斥教師「吃相難看」。此外, 學生管教不易, 學校袖手旁觀, 家長拒絕配合, 不乏提出訴訟, 中、小學教師動輒得咎, 益增教師的挫折焦慮。

  　  2004年, 台北市教師會抽樣調查全市55所國中的575位老師, 在回收的486份有效問卷中, 發現有逾半(51%)老師患有憂鬱傾向, 對教學極易造成不良影響(鄭朝陽,聯合報:20040602)。更且, 教師在教學本務以外, 由於縣(市)政府財政困窘, 中、小教師除了日常教學及批改作業外, 還要兼任班級導師及午餐指導, 每日除須超時工作、課後輔導、假日輪值, 尚有無酬公差、代課自理、請假自費等, 另有被迫擔任的行政業務, 包括: 人事、文書、收發、主計、會計、出納、圖書館、合作社、…等, 經年扮演著教書、職員、褓姆、心理輔導、交通導護、收費員、警衛、清潔工、選務人員、政令宣導的勞務角色, 教師被迫三頭六臂(楊欣怡,中時晚報:20030723), 特別是小型學校的基層教師, 由於勞役不均, 一人兼辦二、三項行政勞務, 工作量倍於大型學校的同僚, 而學校幹事、職工或兼任行政主管者, 既得享公務人員休假, 減免教學課程6-14節, 並得依法免課所得稅, 卻不需輪值導護工作。中、小學教師兼任行政勞務, 勢必犧牲專業教學, 久而久之, 甚至以行政庶務為本職, 而以教學帶班為副業, 嚴重戕害剝奪學生受教權。

  　  中小學校兼任各項行政工作, 由來已久, 其主要原因如下述:

二、特別權力關係的迷思

  　  特別權力關係理論首創於Paul Labrand及Otto Mayer, 但可追溯至中古時期領主與家臣之關係, 1876年德國初實行法治國家原則時, 為維持公務員對國君之忠誠關係而創設, 用以涵蓋公法上的勤務關係, 例如公務員(軍人)與國家關係; 公營造物利用關係, 例如學生與學校、人犯與監獄關係。特別權力關係理論以權力(強制性)及志願(任意性)為特徵, 具有下列五項內涵(吳庚,2000:208):

1)相對人地位不對等: 相對人不適用法律保留原則, 且無法律救濟途徑。

2)相對人義務不確定: 為達行政上的目標, 行政主體(或營造物)在法律無特別規定時, 亦得以行政規則限制相對人權利, 或逕行課以義務, 因此相對人義務不確定。

3)容許特別規則存在: 行政主體(或營造物)得基於自己權力, 制定行政規則或營造物規則, 以限制相對人自由權利。

4)容許懲戒權存在: 行政主體(或營造物)對於違反行政義務的相對人, 得予以懲戒。

5)相對人不得爭訟: 行政主體(或營造物)所為內部措施, 概定位為對內行政規則, 而非對外之行政處分, 故排除適用一般權利保護, 不得提起行政救濟。

  　  特別權力關係忽略法治, 缺乏權利救濟管道, 在二次戰後已漸被揚棄, 卻被我國奉為圭臬, 且更肆意擴大適用, 深植人心, 特別是在軍隊與校園內, 直至1984年司法院釋憲文指出: 「公務人員依法辦理退休請領退休金, 乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利, 應受保障。」(司法院釋字第一八七號文參照), 使特別權力關係理論鬆動。1995年, 對學生所為退學或類此之處分行為, 足以改變其學生身分, 並損及其受教育之機會, 當事人得依法提起訴願或行政訴訟(司法院釋字第三八二號文參照), 此一解釋, 宣告否定學生於學校關係中, 當然即受特別權力關係之約束。1997年, 對軍人遭核退而影響其身分者, 司法院釋憲文更認為: 「人民之權利或法律上利益遭受損害, 不得僅因身分或職業關係, 即限制其依法律所定程序提起訴願或訴訟。」(司法院釋字第四三○號文參照)。2001年最高行政法院據以裁定: 「特別權力關係理論, 不合時宜, 已是不爭之定論」(最高行政法院90年度裁字第222號)。2002年在世新大學V.S黃彬誠一案中, 最高行政法院雖裁判大學基於自治範圍, 有權對學生二一退學, 作出實體駁回的判決, 惟在程序上亦肯認學生的訴訟權能, 併敘明大學「自治權之行使, 不得與法律之規定相違背」(最高行政法院91年度判字第467號文參照)。

三、校長濫權而行

  　  就資格的甄選而言, 中、小學校長必備條件相當, 依據教育人員任用條例規定, 資格包括: 師範院校畢業、教育學分、教師資歷及行政歷練(第四條、第五條), 依同法第二十三條、二十四條規定, 由縣(或報請省府)遴聘派充, 1999年依教改校園民主化的主張, 在「後法優於前法」原則下(教育部88年台人(一)字第88018825號函), 中、小學校長改為「由縣(市)政府組織遴選委員會, 就公開甄選儲訓之合格人員、任期屆滿之現職校長或曾任校長人員中, 遴選後聘任之。」(第九條三款), 本法提案修正的顏錦福委員認為: 「以往校長由行政機關派任, 產生許多政治校長」(立法院公報第八十五卷第四十五期參照), 嗣後, 中、小校長必須踐行遴選程序, 由派任改為聘任, 並建立任期制。同法亦明定「國民小學與國民中學設校務會議, 議決校務重大事項, 由校長召集主持。」(第十條), 校務會議為校內決策機關, 提案修正的李慶華委員認為: 「主要目的在加強校園民主化」(立法院公報第八十五卷第五十一期參照), 並避免權力集於校長一人。

  　  雖然在1999年國民教育法修訂後, 中、小學校長已改派任為聘任, 其在校園中的權力定位, 也由「一校首長」改為「綜理校務」(第九條), 提案修正的蘇貞昌委員對此指出: 「國中小校長, 好的令人敬佩, 壞的可惡透頂」(立法院公報第八十五卷第四十五期參照), 是以, 除了各處室職員的遴用, 並向上級核備外(第十條), 校長實已類同於秘書處執行長, 為校內具備聲望的首席教師, 為會議中無聲的中立主席, 並在任期屆滿得回任教師。然則, 縣自治機關並未放棄人事權, 萬年校長情形仍然充斥, 政治校長依舊活躍。依行政程序法規定, 學校概為縣政府的營造物, 地位並非具「行政主體表示意思」的行政機關(第二條), 自無訂定法規命令的權能(第五十條), 校長迄未認清角色定位, 肆意乖張擴權, 蔑視教師尊嚴, 功往上推, 過往下諉, 法規命令與行政規則之不辨, 卻滿口高談「行政裁量」, 不乏成例。

  　  1999年, 台中縣頭家國小徵聘30名教師, 校長在學校張貼公告, 註明教師服務規章包括: 必須輪流擔任導護; 必須站著授課; 暑假必須犧牲假期, 每天上班(http://www.tjes.tcc.edu.tw/)。2000年台北縣政府留言板中, 教師控訴秀朗國小校長, 要求全校教師假日到校油漆教室(縣民開講第1739號), 2001年高雄梓官國中校長禁止教師著短褲, 引發濫權的抗議, 台北縣樂利國小升旗時, 科任教師要站在指定圓圈內接受點名, 值週導護遲到被罰寫悔過書, 校務會議不符校長之意, 被要求「重寫」(http://tpctc.tpc.edu.tw/)。曾任職台北縣實踐國小教師十年, 現為台北地院法官的林孟皇則指出: 「在縣府法令規章的要求下, 校長享有極大的行政裁量權, 使得原應支援教學活動的行政系統, 成為宰制教學部門的威權體制, 侵害教師專業自主權的最大敵手」(林孟皇,中國時報:20010906)。實務上, 在中、小學的校園內, 校長仍代表著縣政府, 擁有校內預算分配權, 並操控著校內教評會、申評會及考績會, 校長大權一人獨攬。

四、教師地位不明

  　  教師在各國的法定地位不同, 美國的教師是公務僱員, 德國教師是邦公務員, 日本教師是國家(或地方)公務員, 而在台灣724所國中、2528所小學計15萬教師中, 其與學校間的法律關係, 則一直是妾身未明(或名不符實)。前者, 由於小學教師多為縣政府統籌派任, 依1945年司法院解釋文: 「委任之公立小學教職員及縣市立圖書館館長、受有俸給者, 均為公務員服務法上之公務員」(院解字第2986號文)。而國中教師則由校長聘任, 依1991年教育部台(80)人字第31127號函: 「中等學校校長與教師之間無上下隸屬關係。」可知, 派任制由政府發給派令, 屬公法上行為, 派任教師為廣義的公務員, 公務員則係由於國家之特別選任, 乃以忠誠服務為準則, 與國家或地方自治團體, 發生特別權力關係, 故與民法上負定量勞務之僱傭關係不同(公務員任用法第四條參照)。聘任教師則非屬公務員, 係學校(政府)與教師締結契約, 屬公法上契約。1992年司法院釋憲文指: 「故聘任之教師應不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員。」(司法院釋字第四三○號文參照), 其權利義務亦與公務員有別, 而其勞務範圍則視之聘約內容。

  　  1997年教育人員任用條例修訂, 為強調教師的專業自主性, 各級學校教師率皆改為聘任, 並需踐行公開、公平及公正的甄選程序, 經校內教師評審委員會通過後聘任(第二十六條)。中、小學教師改為聘任制後, 其與學校間並無行政隸屬關係, 除非基於法律的強制規定, 教師在學校內的執勤範圍, 自得回歸聘約所合意的內容, 並受法律的除外限制, 及教育主管行政機關的監督, 且不得溢出為不定量的工作, 始符司法院釋憲文所指: 「公立學校聘任之教師係基於聘約關係, 擔任教學研究工作, 與文武職公務員執行法令所定職務, 服從長官監督之情形有所不同」(司法院釋字第四三○號文參照)。亦即, 教師既由派任改為聘任, 並強調其專業自主性, 則在教師日常作息的管理上, 當訴以最低密度的合理限制, 且應遵守憲法第二十三條的比例原則, 不得逾越必要程度。然則, 在現行中、小學實務上, 教學不僅上班簽到, 課以各類繁蕪冗雜工作, 並需絕對服從校長的命令, 幾無任何專業自主可言, 在特別權力關係以外, 創設新的「法治國家之黑森林」(行政法院89年度判字第1976號文參照), 而與教師聘任的立法意旨有違。

五、結論

  　  迄今為止, 中、小學教師仍須趕早拼晚, 兼負交通導護等行政工作, 而行政工作是否併計上課時數, 能否支領超時工作費, 相關支領標準與經費來源等, 都尚待教育部解釋。少數學校如台中縣文雅國小, 經校務會議議決廢除「導護輪值辦法」, 教師值勤導護與否將不列入管考, 潭秀國中則實施專兼職行政人員擔任校外導護工作, 教師以維持校內秩序為主, 成為全縣首例, 但縣教育局擔心其他學校跟進, 引發滾雪球效應, 已函文要求解釋。台北市龍安國小和博愛國小則有規模龐大的導護志工團, 包括在交通大隊受訓過的義交人員, 可依法舉發違規情形, 並協助教師專責校內的安全, 光復國小及敦化國小則是由家長出錢, 請保全維護學生上下學的安全, 然種種畢竟係屬個案。中、小學教師2/3為女性, 兼任交通導護等行政工作, 本非所務, 沒有警察權, 不具交通專業, 且又危險性極高, 徒為節省曲曲小費, 乃至以馬當驢, 終使中、小學教師疲於奔命, 實令人扼腕。





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