積極迎戰教師法修法－兼談立法程序與國會遊說

2006/11/29
羅德水（教師）

  　  近期以來，有關教師法修法（王淑慧委員版）之爭議，引起許多教師同仁廣泛的討論，部分縣市教師會除已發動會員連署抗議教師法惡修外，更發起全教會會員代表連署，由於連署已達法定門檻，全國教師會已確定將於12月3日假台中市召開第4屆第5次臨時會員代表大會。

  　  個人完全認同此次修法攸關教師權益的看法，也理解部分教師同仁以高標準要求全教會的心境，惟從各方的討論過程觀察，迄今為止，關於教師法之修法動態與所謂相關權責之追究，基本上仍處於各說各話的局面。

「資訊落差」導致信任危機

  　  究竟全教會與縣市教師會如何看待此次修法呢？相同的是，雙方對於應全力阻擋教師法惡修具有高度共識，不同之處為：部分縣市教師會嚴詞抨擊全教會，認為讓不利組織與教師權益的教師法修法版本一讀通過簡直就是「喪權辱會」，亦有部分縣市會務幹部對於全教會未能將危機於第一時間告知會員表示不滿；全教會對於遭致會員質疑則頗為喪氣，大嘆幹部難為。檢視雙方爭點，或許可以這樣說，「資訊落差」已然造成組織內部的信任危機。

  　  進一步分析，對本案而言，所謂的資訊落差有二層意義，第一層指的是取得資訊的時間落差，無可諱言，全教會掌握相關修法資訊的時間點向來早於大多數縣市教師會，問題在於，全教會是如何處理這些訊息？是否如同部分縣市教師會批評的「刻意壟斷資訊」或「未於第一時間告知會員」？筆者以為，此一部份只需由全教會主事者提出證明，即可平息紛爭，若全教會果真隱瞞資訊，理應接受會員最嚴厲的監督與譴責。

  　  或許真正值得關注的是所謂資訊落差的第二層意義，也就是「正確解讀資訊」的能力，何以必須強調「正確解讀資訊」的重要性呢？從全教會與部分縣市教師會對「教師法一讀通過」此一訊息之解讀全然不同即可得知，毫無疑問，就本案而言，要能「正確解讀資訊」，必須先行理解國會立法程序。

  　  我們以為，無論各方意見如何，此次教師法修法在組織內部所引起的紛擾，反映的正是三級教師會分工尚待強化與組織幹部不諳國會立法程序的老問題，值得所有會務同仁深切反省。

  　  關於王淑慧版教師法修正草案，吾人已於日前對其加速處理所謂不適任教師之修法意旨嚴加批判（詳參「誤診病因開錯藥-關於不適任教師問題的幾點澄清」），至於有關教師評鑑入法之爭議，限於篇幅，容日後再予討論。以下僅從目前教師法修法動態，分別探討國會立法程序與三級教師會因應修法時的任務與分工。

淺談國會立法程序

  　  首先討論國會立法程序，基本上，法律的修正程序同於制定程序，除法律案、預算案應經三讀會議決外，其餘均經二讀會議決之。茲依序分述如下：

一、提案：
  　  提案是立法的第一個步驟。除政府提案外(行政院、司法院、考試院、監察院)，立法委員亦可提案，依「立法院議事規則」第8條之規定，「立法委員提出之法律案，應有三十人以上之連署；其他提案，除另有規定外，應有二十人以上之連署。」另依「立法院職權行使法」第75條規定，「符合立法院組織法第三十三條規定之黨團，除憲法另有規定外，得以黨團名義提案，不受本法有關連署或附議人數之限制。」黨團之重要性可見一班。

二、排入程序委員會：

  　  提案由立法院議事處編擬議事日程後，交由程序委員會審定。依立法院「程序委員會組織規程」第2條規定，「程序委員會(以下簡稱本會)置委員三十六人，由各政黨(團)依其在院會席次之比例分配之。但每一政黨(團)至少一人。」程序委員會的任務是負責審定提案手續是否完備，以及議案之合併、分類及其次序之變更。一般而言，除非是具有高度政治性或爭議性的法案，提案基本上都會順利完成程序委員會審定，排進院會一讀程序，少數高度政治性法案則例外，例如，行政院版「政黨不當取得財產處理條例草案」，即因為國民黨黨團的強力杯葛，歷經102次闖關失敗，直至95年10月24日才經程序委員會通過排入院會一讀。

三、第一讀會：

  　  提案經程序委員會審定後，即提報院會一讀，依「立法院議事規則」第20條之規定，院會於每星期二、星期五開會，必要時經院會議決，得增減會次。「立法院職權行使法」第8條則規定，「第一讀會，由主席將議案宣付朗讀行之。政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會，提報院會朗讀標題後，即應交付有關委員會審查。但有出席委員提議，四十人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀。立法委員提出之其他議案，於朗讀標題後，得由提案人說明其旨趣，經大體討論，議決交付審查或逕付二讀，或不予審議。」

  　  易言之，法案只需於「院會朗讀標題」後即完成法案一讀程序，之後大多數法案會交付相關委員會審查，少數則經表決通過後逕付二讀。惟必須強調的是，就算一讀通過也不等於最終可以完成三讀程序，這些一讀通過最終卻未走完立法程序的法案，依「立法院職權行使法」第13條之規定，「每屆立法委員任期屆滿時，除預（決）算案及人民請願案外，尚未議決之議案，下屆不予繼續審議。」以此觀之「第一讀會」在整個立法程序中並非處於關鍵地位，在一讀前的「排入程序委員會」與完成一讀後的「委員會審查」對法案完成立法程序反而更具影響性。

四、委員會審查：

  　  雖然一、二、三讀都在院會進行，但是介於一讀與二讀間的委員會審查程序，無疑是現行立法程序中的重要關卡。依「立法院各委員會組織法」之相關規定：「立法院各委員會席次以二十一席為最高額。」、「各黨團在委員會席次，依政黨比例分配之。」、「各委員會置召集委員三人，由各委員會委員互選。」、「各委員會會議，以召集委員一人為主席，由各召集委員輪流擔任。」、「各委員會之議程，應由召集委員議決之。」由於每週二、五為院會時間，週三為黨團協商時間，因此各委員會通常於週一、週四召開會議。

  　  法律案交付審查後，性質相同者可以併案審查；但已逐條討論通過之條文，不能因併案而再行討論。議案審查完竣後，應就該議案是否交由黨團協商，予以議決；院會討論各委員會議決不須黨團協商之議案，得經院會同意，不須討論，逕依審查意見處理。各委員會為審查院會交付之議案，得依規定舉行公聽會，邀請正、反意見相當比例之政府官員及相關利害關係人出席表達意見，並交立院全體委員及出席者，作為審查該議案之參考。(委員會相關運作事宜詳參立法院網站)

  　  從以上說明可知，我國立法院各委員會之重要性雖不如美日等國國會，但對整個立法程序而言，委員會的相關決議仍扮演極重要之角色。

五、黨團協商：

  　  依「立法院各委員會組織法」第10-1條之規定，「各委員會於議案審查完畢後，應就該議案應否交由黨團協商，予以議決。」因此，黨團協商可說是法案進入二讀會前的重要步驟。依「立法院職權行使法」相關規定，「為協商議案或解決爭議事項，得由院長或各黨團向院長請求進行黨團協商。各委員會審查議案遇有爭議時，主席得裁決進行協商。」、「黨團協商會議，由院長、副院長及各黨團負責人或黨鞭出席參加；並由院長主持，院長因故不能主持時，由副院長主持。」、「黨團協商經各黨團代表達成共識後，應即簽名，作成協商結論，並經各黨團負責人簽名，於院會宣讀後，列入紀錄，刊登公報。」

  　  關於黨團協商(即朝野協商)，在未完成法制化前僅是一非正式程序，目前則已成為法案送院會二讀前正式且必要之程序，可謂實質的二讀會。因此，雖然「立法院職權行使法」第71條-1規定，「議案自交黨團協商逾四個月無法達成共識者，由院會定期處理。」（亦即可逕送院會二三讀表決）不過，依目前立法院生態與實際運作狀況，未完成朝野協商的法案，欲完成立法程序之難度頗高。
六、第二讀會：

  　  法案經相關委員會審查完畢後排入院會二讀，依「立法院職權行使法」第9條之規定，「第二讀會，於討論各委員會審查之議案，或經院會議決不經審查逕付二讀之議案時行之。第二讀會，應將議案朗讀，依次或逐條提付討論。第二讀會，得就審查意見或原案要旨，先作廣泛討論。廣泛討論後，如有出席委員提議，三十人以上連署或附議，經表決通過，得重付審查或撤銷之。」同法第10條則對立法原旨有異議時之補救程序規定如下，「法律案在第二讀會逐條討論，有一部分已經通過，其餘仍在進行中時，如對本案立法之原旨有異議，由出席委員提議，五十人以上連署或附議，經表決通過，得將全案重付審查。但以一次為限。」

七、第三讀會：

  　  二讀會通過後進入院會三讀。依「立法院職權行使法」第11條之規定，「第三讀會，應於第二讀會之下次會議行之。但如有出席委員提議，三十人以上連署或附議，經表決通過，得於二讀後繼續進行三讀。第三讀會，除發現議案內容有互相牴觸，或與憲法、其他法律相牴觸者外，祗得為文字之修正。第三讀會，應將議案全案付表決。」完成三讀之法律案及預算案由立法院咨請總統公布並函送行政院，總統應於收到十日內公布之。

  　  在法案三讀完成後，立法委員可於總統公布前之下次院會散會前，提出復議動議。除此之外，行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，亦可依憲法增修條文第3條之規定，「得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。……覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。」

目前教師法修法動態與預判

  　  以上即為我國國會立法程序簡介，對立法程序有了基本認識之後，回頭討論「王淑慧版教師法修正草案一讀通過」對組織的影響程度將更具有意義。

  　  事實上，目前在「教育及文化委員會」審議的教師法修法版本不只王淑慧版一案而已，依立法院提供的資料，截至95年11月17日止，立法院第6屆教育及文化委員會待審議案共有法律案41件、行政命令23件、預算凍結案3件、專案報告2件、其他議案15件、調閱案2件、人民請願案3件。其中與教師法修法有關的付委案共有：徐耀昌等42人提案於94年5月13日第6屆第1會期第12次院會一讀通過的教師法第36條條文修正草案、王淑慧等42人提案於94年9月23日第6屆第2會期第3次院會一讀通過的教師法第17條之1條文草案、洪秀柱等32人提案於94年11月25日第6屆第2會期第12次院會一讀通過的教師法部分條文修正草案、親民黨黨團提案於95年4月21日第6屆第3會期第10次院會一讀通過的教師法教師法第35條條文修正草案等。

  　  亦即是說，目前處於委員會審查階段尚未完成黨團協商的教師法修法版本共有四案，有利於組織的洪秀柱版與有害於組織的王淑慧版都在其中，且處於同等的修法程序，值得一提的是，檢視上述各修法版本，其中亦無謠傳的「導護入法」版本（教育部修法版本）。

  　  而依上述吾人對立法程序之討論，所謂「一讀通過」幾乎可說是大多數提案的必然結果，實無大肆渲染之必要，要求全教會阻止法案一讀，其實就等於要求提案在「程序委員會」審定時就予以封殺，或是草案在連署階段時就發動委員全力杯葛，這樣的要求恐怕連朝野各黨團都不見得可以做到，更遠非全教會目前的遊說能量所能企及，以此要求全教會不是曲解立法程序，就是強組織所難。

  　  此外，針對教師同仁關注的「全教會擋得住修法進程嗎？」筆者以為，若從日前「如何處理不適任教師公聽會」之結果觀之，無論從法理上或實務上檢視，王淑慧版條文均有其高度爭議性，兼以本案之主要利害關係人-教師更是一面倒反對此一修法版本，對組織遊說工作實大有助益，全教會亦曾多次將教師同仁意見清楚轉達各黨團委員，未來則應與各相關委員密切聯繫，確實掌握議事進度，並遊說各在野黨團勿於黨團協商時簽字，若能如此，依前述立法程序與國會生態觀察，本案欲於第六屆立委任期結束前完成三讀，難度極高。

總結教訓，凝聚組織共識

  　  至於有關指責全教會遊說不力一事，淺見亦認為，監督組織幹部雖是全體會員的權利，惟監督與批評仍應有一致性之標準，不宜因人設事。事實上，若要談及修法挫敗，全國教師會第三屆會務幹部任內，因不諳立法程序，輕忽「立法院職權行使法」中對於「行政命令」審查之相關規定，致使原先於92年9月9日增訂的「教師法施行細則」第24-1～24-3條條文，(關於教師組織會務假之規定)復於民國93年1月20日遭致立法院刪除一事，絕對算得上是全教會成立以來的一大挫敗。然而，相較於今日部分同仁對全教會主事者的高標準監督，何以當時的批判卻又如此不成比例？真要認真檢討起來，該負起責任的豈止會務幹部？全教會各會員代表與理監事都應為議事失能或監督不週負起共同責任。

  　  再以目前引起普遍注意的調降教評會中專任教師額數之修法版本為例，其實早在第五屆立委任期內就曾出現，當時的程振隆委員版所減少的專任教師額數還高於目前的王淑慧版，該案在第五屆立委任期結束前，甚至曾經於法案大清倉時排入院會二、三讀，而比較前後全教會主事者之因應，筆者仍要持平的說，總體而論上屆全教會幹部的遊說能力與強度均不及本屆。當然在立法院政治角力與教師組織幹部的努力下，程振隆版最終並未完成立法程序，相信只要組織上下能維持目前關注法案的熱度，我們仍有信心阻擋此次的教師法惡修。

  　  今天筆者深入討論國會立法程序與組織相關權責問題之主要目的，並非在於替全教會主事者開脫，而是期待在以高標準監督全教會領導幹部時，所有縣市教師會幹部亦能同步成長。淺見以為，因應修法絕非只是全國教師會少數幹部的責任，三級教師會不同於政府行政部門，沒有為人詬病的科層體制弊端，儘管如此，卻也不表示，三級教師會是各自獨立互不隸屬的組織。相反地，沒有全國教師會的提綱挈領、統整資源，25個地方教師會恰如互不往來的獨立單位；同樣地，如果缺少各地方教師會在人力、物力的全力支援，全教會也勢將成為身軀龐大卻行動緩慢的組織，根本無力在遊說時進行有效的動員。

  　  吾人認為，教師族群與組織之前途將來如何發展，除了取決於全教會主事者的能力外，全教會會員代表與理監事，乃至於縣市教師會幹部的持續成長與互相監督更為關鍵。如果組織成員願意記取教訓，減少內耗鬥爭，此次的修法與衍生的信任危機，絕對可以成為教師組織寶貴的教材，相反地，如若持續爭功諉過，那召開再多的臨全會又能改變什麼？期待本週日登場的臨時會員代表大會能夠捐棄成見、凝聚組織共識，不負會員所託。







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